在我國工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于二元的戶籍制度和土地制度，在城市建成區(qū)或城市開發(fā)邊界內(nèi)部形成了城中村。這些城中村為郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和流動人口居住和就業(yè)發(fā)揮了重要作用，但也存在居住環(huán)境簡陋、安全性差、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短缺、環(huán)境污染、社會治理難等一系列問題。根據(jù)以人民為中心的城市治理理念，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，為城中村改造工作提供了明確的指導(dǎo)方向，通過改造提供高品質(zhì)和低價的房屋供應(yīng)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，改善居住環(huán)境，推動超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。
城中村改造應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)。城中村涉及城市和農(nóng)村兩個空間治理和行政管理單元。城中村改造既是空間再造的經(jīng)濟(jì)利益再分配，以及社會網(wǎng)絡(luò)變革和鄉(xiāng)土情感的變遷，又是從鄉(xiāng)村社區(qū)到城市社區(qū)治理的變化。因此，在推進(jìn)過程中，可能會遇到政策不完備及銜接不夠、部分改造標(biāo)準(zhǔn)缺失、融資難等問題。這需要深入分析城中村的現(xiàn)狀和問題，提出切實(shí)可行的改造思路，創(chuàng)新政策，完善政策措施和改造標(biāo)準(zhǔn)，明確前期、改造、運(yùn)營等全生命周期流程，為改造項目標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化實(shí)施和管理提供依據(jù)。應(yīng)堅持有為政府、有效市場，并充分征得人民群眾的支持，有序有力穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。
城中村改造應(yīng)分類施策。改造模式按照改造主體在改造過程中的主導(dǎo)關(guān)系可以分為政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)，按照建筑物的改造內(nèi)容分為拆除新建、保留整治、拆整結(jié)合，按照改造標(biāo)準(zhǔn)分為低中高標(biāo)準(zhǔn)，按照改造流程重點(diǎn)分為土地征收流轉(zhuǎn)、物質(zhì)空間改造、社會文化環(huán)境改造等模式，按照對流動人口權(quán)益的保護(hù)分為包容性和排斥性等。這些模式都有不同的適用范圍，各有優(yōu)缺點(diǎn)。目前關(guān)注較多的是拆除新建、保留整治、拆整結(jié)合三種模式，針對不同類型的城中村，需要加強(qiáng)調(diào)查摸底，收集村集體、村民和外來人口的意愿，加強(qiáng)項目的生成機(jī)制，并制定相應(yīng)的改造方案，提供相應(yīng)的規(guī)劃和融資、財稅等政策支持。
國家應(yīng)加大對超大特大城市政府在財稅、金融政策等方面的支持。通過現(xiàn)有渠道適當(dāng)給予財政專項資金補(bǔ)助，納入地方政府專項債券支持范圍。設(shè)立城中村改造專項借款，鼓勵銀行提供城中村改造貸款，?？顚Ｓ?，封閉管理。符合條件的項目適用棚改有關(guān)稅費(fèi)政策。
這要求超大特大城市政府在國家的大力支持下，要提高政治站位，主動擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮市場的決定性作用。政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)密切合作，在城中村居民廣泛參與下，積極做好調(diào)查摸底，明確城中村范圍，科學(xué)編制改造規(guī)劃，提出改造實(shí)施方案，建立項目清單，明確改造目標(biāo)和方式，分類推進(jìn)，做好土地房屋征收、企業(yè)搬遷、居民安置等工作；多渠道籌措資金，完善改造的政策指引和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對實(shí)施主體的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，有序推進(jìn)城中村舊貌換新顏和居民安居樂業(yè)，不斷增強(qiáng)人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。（作者系中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授）
摘自 《經(jīng)濟(jì)日報》 2023.10.24 易成棟