當(dāng)前形勢下，隨著政府財(cái)政資金投資項(xiàng)目的增加，為避免工程最終結(jié)算金額超出財(cái)政撥付，越來越多政府投資工程的施工合同明確約定了 “以財(cái)政評審結(jié)論為結(jié)算依據(jù)”。因此，財(cái)政投資評審結(jié)論對財(cái)政資金應(yīng)否撥付以及撥付多少存在決定性因素，是建設(shè)單位拿到項(xiàng)目資金的直接依據(jù)。
但與此同時，立法對財(cái)政評審的權(quán)利義務(wù)、程序以及當(dāng)事人的救濟(jì)途徑等缺乏明確的規(guī)定，一旦因此發(fā)生爭議，各地法院判決不盡相同，給當(dāng)事人造成巨大困惑。
在各地及各層級的法院判例中，富陽區(qū)人民法院于2018年4月24日作出的(2017)浙0111民初9101號判決書，對因財(cái)政評審結(jié)論發(fā)生糾紛時如何處理，做出了一個體現(xiàn)司法公正與司法智慧的判例，值得借鑒。一審判決后，雙方均沒有上訴，使得久拖不決的糾紛終于得以解決。
01 財(cái)政評審未作出的情況下，承包人起訴至法院，該如何處理？
案例一：杭州興大防雷工程有限公司與龍游縣教育發(fā)展中心建設(shè)工程施工合同糾紛案。
一審法院認(rèn)為，原、被告簽訂的建設(shè)工程施工合同主體適格、內(nèi)容合法，為有效合同。原、被告在合同中約定：工程造價的最后確定以龍游縣財(cái)政部門審核結(jié)論為準(zhǔn)。但龍游縣財(cái)政部門至今未出具審核結(jié)論，故原告起訴的條件尚未成就，依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條的規(guī)定，裁定駁回原告杭州興大防雷工程有限公司的起訴?！?/span>
律師觀點(diǎn)：因立法沒有明確規(guī)定財(cái)政評審的期限，招投標(biāo)項(xiàng)目中的施工合同一般也無相關(guān)約定。因此，如果政府財(cái)政資金緊張，或者政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整，或者因雙方對審核結(jié)論無法達(dá)成一致意見等原因，財(cái)政評審2-3年，甚至4年以上都未能做出的情況時有發(fā)生。
上述判例將造成工程最終的結(jié)算遙遙無期。這使得工程承包人不堪重負(fù)，并直接影響工程的材料、設(shè)備供應(yīng)商及勞務(wù)人員的款項(xiàng)結(jié)算和支付，影響社會穩(wěn)定。這是一種典型的懶惰、簡單粗暴的判法。
02 承包人如對財(cái)政評審結(jié)論有異議該怎么處理？財(cái)政評
審屬于內(nèi)部行政行為還是外部行政行為？承包人是能否提起行政訴訟？如果不能，是否可以另行申請司法鑒定？
財(cái)政投資評審管理的主要依據(jù)是財(cái)政部2009年11月5日發(fā)布的《財(cái)政投資評審管理規(guī)定》（財(cái)建〔2009〕648 號）文件中的規(guī)定，即“財(cái)政投資評審是財(cái)政職能的重要組成部分，財(cái)政部門通過對財(cái)政性資金投資項(xiàng)目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評價與審查，對財(cái)政性資金投資項(xiàng)目資金使用情況以及其他財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)核查及追蹤問效，是財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行的基本保證”。
案例二：張新芝訴湖南省財(cái)政廳財(cái)政管理案【案號：（2016）湘01行終161號、（2016）湘行申913號】
一審法院認(rèn)為，湖南省財(cái)政廳與建設(shè)單位之間系財(cái)政監(jiān)督與管理的行政法律關(guān)系，湖南省財(cái)政廳做出的評審行為，不影響張新芝與省六建公司的《買賣合同》的履行與價款的結(jié)算，與張新芝不具有行政法上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。張新芝與六建公司約定的關(guān)于價格結(jié)算的條款系雙方約定的民事合同的內(nèi)容，湖南省高級人民法院生效判決已確認(rèn)財(cái)政評審結(jié)論作為結(jié)算貨款的依據(jù)，該定案表僅作為民事案件結(jié)算的證據(jù)。故對張新芝提起的行政訴訟訟，應(yīng)予駁回。
湖南省高級人民再審后認(rèn)為，本案中被申請人湖南省財(cái)政廳與申請人張新芝之間不具備行政法律關(guān)系，被申請人的評審行為，是依法對建設(shè)單位湖南六建機(jī)電安裝有限公司行使財(cái)政監(jiān)督和管理職權(quán)，并沒有確定張新芝與建設(shè)單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不影響張新芝與建設(shè)單位之間民事合同的履行與價款的結(jié)算，故被申請人湖南省財(cái)政廳的評審行為不具有可訴性，對申請人提起的行政訴訟訟，依法應(yīng)予駁回。
律師觀點(diǎn)：從上述《財(cái)政投資評審管理規(guī)定》來看，財(cái)政評審應(yīng)該是一項(xiàng)內(nèi)部行政行為，承包人不能對財(cái)政評審結(jié)論以行政訴訟訟的方式尋求救濟(jì)。該案例也說明法院一般也認(rèn)為財(cái)政評審結(jié)論審屬于內(nèi)部行政行為。
《最高院審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件認(rèn)定財(cái)政評審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》【(2008)民一他字第4號】
福建省高級人民法院：
你院（2007）閩民他字第 12 號請示收悉。關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評審中心出具的審核結(jié)論問題，經(jīng)研究，答復(fù)如下：
財(cái)政部門對財(cái)政投資的評定審核是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。 但是， 建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。
二○○八年五月十六日
律師觀點(diǎn)：
最高院的上述答復(fù)，只是強(qiáng)調(diào)建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)，但沒有解決財(cái)政評審超過合理期限仍不做出以及當(dāng)事人對審核結(jié)論有異議時的處理，包括是否可以另行申請司法鑒定，因此在司法實(shí)踐中不能解決實(shí)際問題。
從浙江天工裝飾工程有限公司訴杭州市機(jī)動車駕駛員考試服務(wù)中心施工合同糾紛案，看富陽法院對因財(cái)政評審結(jié)論產(chǎn)生糾紛時的處理。
案情簡介：2014年5月，原告通過招投標(biāo)方式中標(biāo)杭州市機(jī)動車駕駛員考試服務(wù)中心封閉式考場遷建工程室內(nèi)裝飾工程項(xiàng)目。后原、告與被告杭州市機(jī)動車駕駛員考試服務(wù)中心簽訂了《建設(shè)工程施工合同》一份。合同簽訂后，原告按約施工。2014年12月12日，工程提前竣工并投入使用。
合同約定，工程結(jié)算按杭州市財(cái)政局審核為準(zhǔn)。杭州市財(cái)政局委托了中國建設(shè)銀行股份有限公司浙江省分行（以下簡稱“建行浙江省分行”）對該裝飾工程結(jié)算進(jìn)行具體審核。
2016年6月18日，建行浙江省分行初審?fù)瓿?，確認(rèn)審核實(shí)際造價為￥3031.3732萬元（合同金額為￥2332.1927萬元），增加費(fèi)用為￥699.1805萬元，超過合同金額接近30%。
初審報(bào)告中，建行浙江省分行對本項(xiàng)目的主要造價增加內(nèi)容做了如下歸類——第一類：清單漏項(xiàng)及工程量誤差，合計(jì)約264萬元。第二類：原應(yīng)由土建二期施工的項(xiàng)目，合計(jì)233萬元。第三類：設(shè)計(jì)變更及新增項(xiàng)目（非原設(shè)計(jì)施工圖及清單范圍內(nèi)容），合計(jì)約202萬元。原告及被告均在初審報(bào)告中蓋章確認(rèn)。
然而，杭州市財(cái)政局以合同條款中規(guī)定了“合同新增加金額不得以任何理由超過10%”為由，一直未通過審核決定。盡管事后被告也多次向財(cái)政局書面報(bào)告解釋，但財(cái)政局仍遲遲不做最后認(rèn)定，不出具結(jié)算定案表，導(dǎo)致工程竣工近三年原告仍未取得最終工程結(jié)算款。
2017年10月27日，原告向富陽法院提起訴訟，要求確認(rèn)審核實(shí)際造價為3031.3732萬元，據(jù)此判令被告支付原告剩余工程款6523997.70元，并按中國人民銀行同期同類貸款利率支付上述工程款自2016年6月21日起至實(shí)際付款之日止的利息。
富陽法院審理后，向杭州市財(cái)政局發(fā)函了解涉案工程審核的進(jìn)展情況，并請就是否確認(rèn)天工裝飾公司所主張的前述核增金額做出相應(yīng)的說明。后該局回函稱其已及時組織相關(guān)單位開展審核，并于2015年12月底初步完成審核工作，因項(xiàng)目納入政府采購預(yù)算項(xiàng)目，新增金額不得以任何理由超過原合同金額的10%，而雙方分歧較大。